记者 吴红萱 孙昂

　　中国财经报2010-12-14 10:11:46

　　在适应市场经济要求的公共财政体制框架逐步建立和完善后，中国财政改革之路将走向何方？是推行科学化、精细化管理，中国的财政人给出了明确的答案。科学化精细化的管理要求如何落实？江苏的财政人进行了自己的探索，那就是构建“四位一体”的财政管理体制。

　　江苏省财政厅厅长潘永和将预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”理财观念和管理机制具体表述为把预算编制作为财政科学化精细化管理的根本基础，着力提高预算编制的完整性、精确性；把预算执行作为财政科学化精细化管理的关键环节，着力提高预算执行的均衡性、时效性；把绩效管理作为财政科学化精细化管理的重要目标，着力提高财政绩效管理的有效性、可操作性；把财政监督作为财政科学化精细化管理的有力保障，着力提高财政监督的规范性、严肃性。不难看出，“四位一体”理财观念和管理机制涵盖了财政管理工作的方方面面。预算编制、预算执行是财政工作的主体内容，而财政监督和绩效评价是财政管理合法性和合理性的保证，体现了财政管理的总体要求。“四位一体”的理财观念其实质是将财政监督和绩效评价工作渗透到预算编制和预算执行的每一个环节，让财政管理工作的方方面面都能体现合法性，凸显合理性和绩效目标，从而使科学化、精细化的管理要求落到实处。在这一理念和管理机制的整合下，预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督这四个表面独立的环节成为循环往复、有机统一、不可分割的整体。

　　建立有中国特色的社会主义市场经济的改革基调确定以后，构建与市场经济相适应的公共财政框架就成为中国财政改革的基本方向。经过多年的努力，我国各级财政的资金已经逐步从竞争性领域退出，涉及公共需要的政府运转、国防、社会保障、教育、科技、文化等领域的资金需要得到有效保障，而财政支持经济发展的方式也逐步从直接投入转向财政资金的引导和扶持，通过财政资金和政策的杠杆作用撬动民间资本成为经济建设的主体。就财政支出的结构、保障水平和支持方式的转变而言，基本可以确定，我国公共财政框架已经初步建立，公共财政体制的改革取得了阶段性成效。

　　市场经济的理论和实践表明，公共财政的两大核心要义是“民生财政”和“民主财政”，即公共财政要保障所有社会成员，特别是弱势群体享受比较充分和相对均等的公共服务，这一目标的实现要靠民主法制进行保障，具体形式表现为《预算法》和人大或议会的监督。然而发达市场经济国家包括我国的实践证明，公共财政框架可以保证财政支出主要用于公共需要，但不能保证财政资金使用的优质高效。即使是发达的市场经济国家，在财政资金使用过程中也存在着公款私用、损失浪费、劣质低效的现象，对于这些由于道德风险引发的问题，现行的法律制度显得无能为力。用潘永和厅长的话来说，一个干部受贿10万块钱就必须判刑，但是把公共财政资金拿去一个亿，真正用得好的80%都不到，浪费了20%，只要自己不进腰包，很难追究责任。国内外不胜枚举的事例表示，在公共财政资金使用、管理和监督过程中，现行的民主法制存在着“缺位”是不争的事实。那么这种外部监督的缺位要靠什么来弥补呢？答案很明确，只能靠健全财政的内部管理机制，提升财政部门和财政干部的操守，优化理财行为来解决，“四位一体”正是沿着这个方向的一次积极而有益的探索。

　　用心解读“四位一体”的主要做法和内容不难发现，这一理财思路具有以下明显的特征，那就是目标的卓越性、过程的缜密性和成效的务实性。就目标而言，这一管理体制不仅要求财政资金严格用于公共需求领域，而且必须优质高效，将企业追求利润最大化的理念引入了财政管理，尽力提升财政资金的“含金量”；就过程而言，通过预算编制过程中的全口径管理、专项资金立法管理、部门预算动态化管理、资产管理与预算管理相结合等手段，以及预算执行过程中的时间要求、追加管理、结转管理、进度考核等手段，将科学化、精细化的要求渗透到财政管理的每一个环节，保证目标卓越性的实现；就成效而言，通过绩效评价确保财政资金的使用绩效与预期的目标相一致，并且在对绩效的评价过程中设计了很多量化的指标，从而使以往财政资金使用和管理过程中的效果评判这一大难题具备了极强的可控性、可操作性和可评判性；而财政“大监督”机制的建立和完善则为目标卓越性、过程缜密性和成效务实性的实现提供了有力的保障。

　　对于江苏财政干部而言，“四位一体”意味着更高的目标、更高的任务和更高的要求，对于“四位一体”管理体制的设计和实施，不难感受到江苏财政人在落实公共财政基本要求的基础上，通过深化财政管理自加压力、竭力惠民的心愿，而这来源于江苏财政人追求卓越的信念和克己奉公的操守。从这个角度看，“四位一体”赋予了公共财政新的内涵，公共财政不仅需要民生的导向、民主的监督，也需要操守的完善和提升，公共财政不仅是“民生财政”、“民主财政”，也是“操守财政”。高尚的操守赋予财政人的是追求卓越的不竭动力，是自加压力的永恒责任，是深化改革的不懈追求，而这些带来的是公共利益更大、更多、更好地满足。只有公共财政具备了更加健全的人格才能保证它不仅是满足公共需要的手段，更是不懈追求公共利益最大化的永动机。