为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用绩效，2011年7-11月，省财政厅采取全省上下联动的评价方式，在各地财政部门自评以及实施全省农房救助对象、周边普通群众和基层管理人员等8606人次调查问卷的基础上，委托社会中介并聘请有关专家组成评价组，对我省农村困难群众住房救助项目（2006－2010年）（以下简称“农房救助项目”）实施了绩效评价。全省总体情况如下：

　　一、项目基本情况与实施绩效

　　2005年，省政府出台《关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔2005〕65号），提出通过多渠道筹集资金、多方式实施救助，建立和实施农村困难群众住房救助制度，逐步改善农村困难家庭的住房条件。2006年省政府又出台了《关于实施农村困难群众住房救助工作的意见》（浙政办发〔2006〕92号），提出力争到2010年基本解决全省6.4万户农村困难群众住房困难问题。2009年，为进一步推动农村困难群众住房救助工作，省委、省政府出台了《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（浙委〔2009〕56号），要求从2010年起，进一步扩大危旧房改造救助覆盖面，全省计划到2012年基本完成低保收入标准（2007年）150%以下共12.40万户农村困难家庭的危旧房改造任务。

　　按照省委、省政府的部署，省建设厅联合省财政厅、省民政厅先后制定了《浙江省农村困难群众住房救助专项资金管理暂行办法》、《浙江省农村困难群众住房救助工作考核办法（试行）》，从工作部署、组织实施、资金使用、监督管理等各方面对项目进行了规定。各县（市、区）成立了农房救助领导机构，建立了上下协作、联动推进的工作机制，制订了项目管理办法或实施细则、总体实施计划及年度计划。项目由专门的机构和人员负责实施，项目实施、监督考核、资金管理办法等制度较健全，全省农房救助项目得到顺利实施。

　　总体上看，我省农房救助项目从农村和农户的实际出发，以财政投入带动群众互帮互助，通过新建、改建、扩建、修缮、置换等多种方式，有效解决了大批农村五保户、低保户、受灾困难户、低保边缘户等困难群体的住房困难问题，基本达到了预期目标，充分体现了省委、省政府“以人为本、执政为民”的服务理念，取得了一定的绩效。经专家组评定，绩效评价综合得分78.94分，绩效合格。

　　（一）计划目标完成情况：每年实际完成数均超过计划任务数，低保户和低保边缘户成为主要受惠对象。一是每年实际完成数均超过计划任务数。2006－2010年，全省农房救助项目（除宁波外）计划救助96814户，实际完成救助118840户，计划完成率为122.75%。充分表明，项目的实施不仅符合推动农村发展需要，也反映了困难群众的迫切需求。二是低保户和低保边缘户成为农房救助的主要受惠对象。2006－2010年，全省共有118840户、326191人接受农房救助，其中：救助五保户931户、低保户35376户、受灾困难户5399户、低保边缘户（100-150%）19280户，其他困难户57854户，分别占比为0.78%、29.77%、4.55%、16.22%和48.68%，低保户和低保边缘户受惠比例总计为45.99%，体现了农房救助项目着力解决农村困难群众住房困难问题的本意和宗旨。

　　（二）资金投入使用情况：财政投入向民生倾斜力度加大，拆旧建新改善农村村容村貌。总体上看，全省农房救助项目资金运行情况良好。2006-2010年，农房救助项目实际投入资金285265.96万元（不含投工投劳等投入），支出280773.44万元，结余4500.99万元。一是财政投入占比超过四成，改善民生政策导向日益凸显。2006-2010年，农房救助项目共投入财政资金120349.74万元，农户及村自筹资金164916.22万元，财政投入占比达到42.18%。从各级财政资金投入情况看，省与市县政府的投入资金比例接近1:1，其中：省级财政投入45107.48万元，市级财政投入6108.09万元，县级财政投入32253.08万元，乡镇财政投入5714.00万元，整合其他专项资金31167.09万元，财政资金向民生倾斜的政策导向日益凸显。二是项目支出到位，拆旧建新效果明显。2006-2010年，全省共有280773.44万元用于农房救助项目建设，其中：房屋新建支出131027.51万元，改建支出41122.78万元，修缮支出45842.84万元，扩建支出1996.28万元，置换、租用和其他支出60784.03万元；新建、改建房屋的资金使用占比分别达到46.67%和14.65%，有力改善了农村困难群众的居住条件和农村村容村貌。

　　（三）项目实施绩效：被誉为“民心工程”、“德政工程”。农房救助项目的实施，使受助农户住房条件得到改善，农村环境得到优化，农民生活质量得到提高，得到了广大农村困难群众和基层干部群众的积极拥护，并已经成为我省新农村建设的“民心工程”、“德政工程”。综合全省8606份调查问卷，救助对象对项目实施效果表示满意和比较满意的比例分别为75.67%和21.42%，普通群众分别为63.49%和27.78%，基层管理人员分别为60.98%和33.26%。在项目实施过程中，各地因地制宜、积极创新项目管理模式，总结、摸索出了不少好经验、好方法，取得了一定的效果。

　　一是改善居住条件，提高居住品质。通过项目的实施，受助困难群众的居住条件大为改善,住房安全问题得到了一定保障,卫生得到综合整治，村容村貌明显改观，群众生活品质明显提高。全省绩效评价问卷调查结果也显示,93.61%的被调查农户认为农房救助项目对加强住房安全作用很大或较大。

　　二是实施村庄规划，促进农村建设。许多市县严格按照村庄建设规划推进农房救助项目，整片拆除危旧房、闲置房，免费提供设计服务，按规划安排村民建新房，有序推进道路、给水、排污、电力、电讯、环卫、绿化等公用设施建设，一定程度上改善了农村的村容村貌和农户的人居环境，推进了新农村的建设。

　　三是整合涉农专项，提高资金绩效。在项目推进过程中，各地政府开拓思路，积极探索与“村庄整治”、“下山搬迁”、“中心村、中心镇和重点村、特色村”、“农民饮用水”、“美丽乡村创建”等项目资金相结合，创新整合财政资金新举措。2006-2010年，全省农房救助项目共整合各类财政专项资金31167.09万元，占财政投入资金的25.8%，有效改善了困难群众居住条件。

　　四是健全救助制度，创新救助方式。各地积极创新方法，充分调动各方积极性，陆续推出多种形式的农房改造活动。针对部分村庄住房困难户数量多，自身又无经济实力和建设能力的情况，不少市县结合实际，由村集体筹集资金统一建设安置住房，产权归村集体，困难群众享有住房使用权，这样既解决了救助对象的安居问题，又为村集体节约了土地，为发展预留了空间。

　　五是创新工作机制，提升实施效果。各地建立和完善县（市、区）镇村三级公示、定期上报和不定期抽查等制度，实行全程式管理，接受社会和群众监督，确保项目实施公开、公平、公正。部分市县就农村困难户建房宅基地进行联合审批，按特事特办原则，加快落实宅基地审批手续；并加强落实困难户建房的便民惠民措施，进一步为困难户提供通水、通电等建房价格方面的优惠等，确保农房救助取得实效。

　　三、影响农房救助项目绩效的几个突出问题

　　通过绩效评价也发现，当前农房救助项目推进中依然存在不少困难和问题，主要有以下几个方面影响农房救助项目实施的绩效。

　　（一）多重因素导致救助对象错位，相当一部分真正需要救助的困难户得不到救助，少数不符合救助规定农户占用救助指标。一方面，由于救助资金标准偏低、计划指标低于实际需求等原因，较多真正需要救助的困难户常常因资金短缺而不得不放弃救助，部分困难群众因没有救助指标而得不到救助。通过对救助对象的调查发现，51.67%的受调查对象表示所在村还有比其住房条件更差的困难户。一些市县农房救助采取落实一户、补助一户的操作办法，有能力完成建造才列入救助计划，需要救助又无能力建房的困难群众往往只能望房兴叹。较多欠发达市县近年来已改善了大批困难群众的住房条件，但仍有不少困难群众的泥木结构危房有待改造。各地反映救助指标僧多粥少、救助资金较少的情况仍然普遍。另一方面，由于指标分配制度与监管不严等多种原因交织在一起，又造成了部分不符合规定的农户挤占救助指标。在绩效评价中发现，全省不少市县都存在不符合规定的救助对象，其房屋一般都建了三至四层，而且装修比较豪华，有的建造成本达到了40多万元。较多不符合规定救助对象的一户一档等基础档案资料往往不全，特别是缺少被救助对象的低保证明、村镇公示、民政建设部门的复核意见等重要资料，没有完全按照政策要求的救助程序实施救助，甚至在救助过程中存在弄虚作假等现象。

　　（二）差别救助难以落实，超标准建房较多，救助对象较难认定，政策设计有待完善。一是差别救助政策缺位。较多市县没有设计差别救助的政策或政策没有得到落实。部分家庭主要成员有病残的贫困户以及基本生活需要救济的五保、低保户等，生活非常贫困，居住条件极差，但由于较高的建房成本与个人承受能力之间的矛盾，致使这些最需要救助的群体无法得到救助。部分困难群众的住房虽然得到了救助，但由于投入有限，住房仅得到简单的修缮，安全隐患依然存在。二是超标准救助较多，政策执行有所偏离。评价中发现，受助对象超标准建房在各地均有发生，且较为普遍。不少市县将农房救助与旧村（农房、危旧房）改造等相结合，但未区分对象是否属于农房救助范围而作差别对待，统一享受农房救助政策。少数市县为了完成任务，把一些经济条件较好，人脉关系好的“边缘户”，以“其他困难户”的名义享受救助。这种受助农户超面积、超层数建房的普遍情况，虽然促进了当地的新农村建设，但在一定程度上偏离了农房救助的根本宗旨。三是救助对象认定缺乏可操作性标准。根据浙政办发〔2006〕92号和浙委〔2009〕56号规定，农房救助项目的救助对象为农村五保户、低保户、因灾倒房户、县级以上人民政府规定的其他困难家庭、农村低保收入标准150%以下困难家庭。但在评价中发现，对“其他困难家庭”的认定，大部分市县没有明确规定，无法准确认定；在实践中明确界定“农村低保收入标准150%以下”的农户也比较困难。据统计，2006-2010年全省完成的救助任务中，“其他困难户”有57854户，占总完成数的48.68%，有些市县“其他困难户”甚至达到了75%以上。

　　（三）农房救助使用土地指标难以落实，较多救助项目未列入土地利用规划，政策推动与违章建设的矛盾日益突出。从绩效评价情况看，各地用于农房救助项目建设的土地指标很少，许多新、扩建的土地指标无法落实，而且相关部门对农房救助项目原先并未列入规划，绝大部分救助对象新建、扩建住房手续均未经国土资源、规划等相关部门审批，从合法合规性来说，这些房屋未来都面临着违章拆迁的危险。

　　（四）乡镇专账核算缺失，部分救助资金未到农户手中，部分市县资金投入不足。一是多数乡镇未设专账核算，专项资金管理不到位。在农房救助项目实施过程中，大多数乡镇对专项资金未设专账核算，不能清楚反映项目实际收支情况，容易产生专款不专用等违纪违规现象。评价中也发现，个别乡镇存在将专项资金转作他用等违规使用的情况，救助资金发放违规领取的现象也较为普遍。二是拨付到村的专项资金缺乏监督管理。评价中发现，少数行政村未按规定支付使用资金，部分乡镇将救助资金直接拨到村里或由村干部代领，个别村干部甚至私自截留了农户救助资金。三是部分市县资金投入不足。根据规定，农房救助项目实施中要求市县财政给予配套投入，实际上，部分市县财政和乡镇财政配套投入资金往往不能到位，影响了农房救助的实际效果。

　　四、进一步提高农房救助项目绩效的几点建议

　　（一）进一步创新救助方式，鼓励支持村集体兴建特困、老年等安置房，协同推进农村住房保障制度建设。特困、老年、残疾等农村弱势群体没有能力改扩建住房，需要特别关心支持。建议将农房救助政策进一步向农村弱势群体倾斜，对那些目前没有能力建房的绝对贫困人员，可借鉴海盐县、临海市、莲都区、龙游县等地集体建设老年安置房的经验做法，房屋由集体筹集资金兴建，政府根据安置的救助对象数量以村集体为单位进行补助，房屋产权归村集体所有，救助对象免费使用，创新救助方式，不断完善农村住房保障体系，切实解决农村最困难群众的住房问题。

　　（二）完善差别化扶持政策，提高救助标准，严格救助资金支付。充分考虑经济发展的区域性和不平衡性，统筹兼顾、区别对待，从各地所处的不同经济发展阶段出发，出台相应扶持政策。建议：一是差别化分配救助指标。进一步打破指标“一刀切”搞平衡的惯性思维，将更多的指标向欠发达地区、欠发达村庄倾斜，不断完善救助指标分配制度。二是差别化提高救助标准。根据区域经济发展情况，制定对住房条件特差却无建房经济能力的特别困难户给予特别救助的办法，采取不同的救助标准。三是严格救助资金支付。对超标准建房的救助对象取消补助，逐步取消“其他困难户”救助对象指标，防止非救助对象挤占应救助农户指标。

　　（三）加强农房救助需求预测，建立和完善全省农房救助数据库，切实改善真正需要救助的困难群众居住条件。一是加强调研，摸底排查。建议由建设、民政部门牵头，对全省进行一次农房救助摸底排查，全面掌握本阶段农房救助后（至2012年），全省农村困难群众的住房实际需求，增强农房救助计划安排的科学性和合理性。二是完善农村困难群众住房救助数据库。在调研的基础上，把真正需要解决住房问题的农村困难群众纳入数据库管理，建立数据库动态管理机制，纳入财政项目预算地理信息系统，每年根据农民生产生活改善情况，增减拟救助对象，确保数据库内困难群众的住房问题能得到最终解决。三是优化救助程序。建议将农村困难群众救助的申请、评议、审查工作前置，与数据库的建设完善同时进行，保证各村、乡镇有充裕时间，将农房救助对象的申请、评议、审查、公示等工作程序做到位，真正做到农房救助的公开、公平、公正，提高农房救助对象的准确性。四是严格救助对象的真实性。完善建设、民政、财政等多部门相互监督的核查制度，明确分工，落实责任，建立事前审核、事中监控和事后核查的长效机制，防止弄虚作假，切实保障最需要解决的困难群众得到救助。

　　（四）强化项目监管，实施项目评价，提高资金使用绩效。一是强化项目的跟踪与监管。资料管理方面，要指定专人，落实责任，认真履行“一户一档”集中保管，推广使用电子档案，防止弄虚作假，防止档案遗失。现场监管方面，要下派相关技术人员，分片区管理，为农户提供技术指导服务，强化项目质量管理。二是加强农房救助项目后续跟踪和评价。针对本次全省上下联动绩效评价结果，切实加强农房救助项目绩效管理，继续开展项目绩效的后续跟踪和评价，持续关注救助对象的相符性和救助资金的到户情况，确保专项资金用于困难群众，用于住房救助。三是加强专项资金监管。规范乡（镇）、村一级的财务管理和操作规程，防止乡镇、村一级干部违规提现，杜绝资金管理上的漏洞。