浙财执法〔2016〕27号

投诉人：爱玛客服务产业(中国)有限公司

地址：北京市朝阳区东三环北路38号院2号民生大厦11层

被投诉人：国信招标集团股份有限公司

地址：浙江省杭州市玉古路168号中国石油大厦2楼

投诉人因对被投诉人代理的浙江省人民医院2016-2017年度物业管理服务采购项目（采购项目编号：GXTC-1636269，以下简称本项目）的采购过程、中标结果不满，于2016年11月9日向本机关提起投诉，本机关于2016年11月9日正式受理。经依法对本次政府采购活动的相关材料进行审查，本案现已审查终结。

投诉人诉称：项目的采购过程、中标结果不合法。一、浙江永洁物业管理有限公司仅为二级资质的物业服务企业，根据《物业服务企业资质管理办法》不具有承接本项目的资格。《物业服务企业资质管理办法》第八条第一、二款规定“一级资质物业服务企业可以承接各种物业管理项目。二级资质物业服务企业可以承接30万平方米以下的住宅项目和8万平方米以下的非住宅项目的物业管理业务”。根据公立医院建设立项用房性质。医院属于公共建筑项目，不属于住宅项目范畴。同时，根据住宅和城乡建设部法规司物业处电话确认：公立医院不属于上述令中规定的住宅项目。因此本项目超出二级资质物业服务企业有资格承接的项目范围，仅有一级资质的物业服务企业才有资格承接，因此，参与本项目投标的物业服务企业应当具有一级物业服务企业资质。二、根据招标文件的规定浙江永洁物业管理有限公司的投标文件应做无效处理。根据招标文件第25项无效标的规定：“投标文件有下列情况之一的，其投标文件作无效处理：……（1）供应商的投标资格条件不满足招标公告及国家有关规定的。”而投标人浙江永洁物业管理有限公司仅为二级物业资质企业，违背了国家关于二级资质物业企业有权承接的项目范围，根据招标文件的要求其投标应做无效处理。因此，我公司认为浙江永洁物业管理有限公司的投标与中标违反了招标文件及相关法律规定，不具有履约能力及资格，其中标侵害了我公司的合法权益，并可能侵害业主及物业使用人的合法权益，其投标文件应当认定为无效。投诉人爱玛客服务产业(中国)有限公司提供了质疑函、质疑答复函等证据。

被投诉人国信招标集团股份有限公司辩称：一、根据国务院《物业管理条例》第二条的规定“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”，即物业管理的对象是“房屋及配套的设施设备和相关场地”，目的是“围护环境卫生和相关秩序”；现实情况中，一般住宅或写字楼或商场或政府办公大楼里的物业管理主要是负责保洁（环境卫生）、保安（秩序维护）、绿化养护、设施设备维护维修等四大块核心内容，这几块服务内容的对象均未脱离服务对象是“房屋及配套的设施设备和相关场地”的基本特点。浙江省人民医院2016-2017年度物业管理服务采购项目的招标范围为“朝晖院区的保洁服务、运送服务（包含电梯运行管理）、废品回收”。其中，保洁工作包含了医院感染管理；运送的对象有标本类、送病人类、文书类、后勤物资类、药品类及到相关的卫生行政管理部门取血、送标本、送报卡等服务内容，废品回收实际上是保洁的附带工作；电梯运行管理只是负责在上下班高峰期或部门专用医梯的开关，不涉及电梯的维护及维修。一般物业管理中的秩序维护（保安）、绿化养护、设施设备维修等三大块核心内容都不在本次招标范围内，即本次招标并非严格定义上的物业管理，仅是涉及了物业管理定义中的保洁服务、还额外增加了物业管理定义之外的其他服务的医院后勤管理。实际上很多医院在此类项目招标时均用“某某医院保洁、运送服务招标”的表述。另根据国务院《物业管理条例》第十条规定“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”浙江省人民医院朝晖院区范围内（即本项目的物业管理区域）的所有房屋产权均归浙江省人民医院所有，即浙江省人民医院是朝晖院区内所有房屋的唯一业主，具备履行物业管理条例所述业主大会、业主委员会职责。根据《杭州市物业管理条例》第三十条的规定“已成立业主大会的物业管理区域，经专有部分面积占建筑物总面积过半数且人数占总人数过半数的业主同意，可以根据物业特点自行决定选聘物业服务企业的资质等级及服务内容”（杭州市房管局物业监管处作为物业管理行业监督管理部门，监督对象也主要是住宅等多业主、有缴纳物业维修基金的物业，对单一业主的物业管理，业主享有自主权）。医院作为特殊行业场所，对保洁的要求也有别于一般住宅或商业楼宇，感染管理更是一般物业管理所不涉及的内容，运送服务的对象也超越了物业管理“房屋及配套的设施设备和相关场地”的特定对象。本招标项目启动后，采购人及我代理机构经研究分析，认为虽然本次招标并非严格意义上的物业管理，但考虑到市场上提供类似服务的单位仍以具备物业服务企业资质的单位为主，并根据本次招标物业的特点和服务内容，按《杭州市物业管理条例》规定，参考《物业服务企业资质管理办法》确定了投标供应商的资质等级为“物业服务企业二级及以上”，确定二级及以上资质主要是保证物业服务企业在专业能力、人员、设备、管理经验等基础条件上可以满足本次服务的服务特点和服务内容，实际上有些单一业主的物业管理招标对物业服务企业的资质等级是不做要求的。医院后勤管理经过多年的发展，也由医院自行管理逐步过渡到市场化的委托管理，已经形成了一批具有较强实力的专业化服务公司，这些专业化服务公司中也有多家公司的物业服务企业资质等级是二级，如本次招标：本次招标中共5家单位递交了投标文件，其中3家单位为二级服务企业资质，而这3家单位都有较多的医院服务业绩，服务的多数医院建筑面积也超过了8万平方米（见3家单位的资信及商务文件副本），这些公司实际上是具备较强履约能力的，反而很多一级资质甚至在全国有较大影响力的物业服务企业（主要为主营业务是住宅或写字楼的物业公司）在医院这种特殊行业上不具备较强的履约能力。据此，浙江省人民医院作为本次招标项目的单一业主，根据本次招标物业的特点和服务内容，按《杭州市物业管理条例》规定设定招标物业企业资质等级，不存在“设定的资格条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情况，符合服务的特点和服务内容及《杭州市物业管理条例》规定。本次招标开标后，评标委员会根据招标文件的规定，对永洁公司递交的投标文件进行仔细评审，经评审认为永洁公司的资质等级是符合招标文件的规定，为有效标，同时永洁公司也具备良好的业绩和较强的履约能力。爱玛客公司投诉书中所述的永洁公司“投标与中标违反了招标文件及相关法律规定，不具备履约能力及资格，其投标应当认定为无效”的观点是不成立的。被投诉人国信招标集团股份有限公司提供了招标文件、意见征询公告、招标公告、中标结果公示、中标供应商投标文件、其他2家二级资质单位的资信及商务文件、评审资料复印件、国务院《物业管理条例》、《杭州市物业管理条例》、部分物业招标项目公告案例等证据。

采购人浙江省人民医院述称：根据国务院《物业管理条例》第二条的规定“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”，即物业管理的对象是“房屋及配套的设施设备和相关场地”，目的是“围护环境卫生和相关秩序”；现实情况中，一般住宅或写字楼或商场或政府办公大楼里的物业管理主要是负责保洁（环境卫生）、保安（秩序维护）、绿化养护、设施设备维护维修等四大块核心内容，这几块服务内容的对象均未脱离服务对象是“房屋及配套的设施设备和相关场地”的基本特点。浙江省人民医院2016-2017年度物业管理服务采购项目的招标范围为“朝晖院区的保洁服务、运送服务（包含电梯运行管理）、废品回收”。其中，保洁工作包含了医院感染管理；运送的对象有标本类、送病人类、文书类、后勤物资类、药品类及到相关的卫生行政管理部门取血、送标本、送报卡等服务内容，废品回收实际上是保洁的附带工作；电梯运行管理只是负责在上下班高峰期或部门专用医梯的开关，不涉及电梯的维护及维修。一般物业管理中的秩序维护（保安）、绿化养护、设施设备维修等三大块核心内容都不在本次招标范围内，即本次招标并非严格定义上的物业管理，仅是涉及了物业管理定义中的保洁服务、还额外增加了物业管理定义之外的其他服务的医院后勤管理。实际上很多医院在此类项目招标时均用“某某医院保洁、运送服务招标”的表述。另根据国务院《物业管理条例》第十条规定“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”浙江省人民医院朝晖院区范围内（即本项目的物业管理区域）的所有房屋产权均归浙江省人民医院所有，即浙江省人民医院是朝晖院区内所有房屋的唯一业主，具备履行物业管理条例所述业主大会、业主委员会职责。根据《杭州市物业管理条例》（见附见）第三十条的规定“已成立业主大会的物业管理区域，经专有部分面积占建筑物总面积过半数且人数占总人数过半数的业主同意，可以根据物业特点自行决定选聘物业服务企业的资质等级及服务内容”。（杭州市房管局物业监管处作为物业管理行业监督管理部门，监督对象也主要是住宅等多业主、有缴纳物业维修基金的物业，对单一业主的物业管理，业主享有自主权）。医院作为特殊行业场所，对保洁的要求也有别于一般住宅或商业楼宇，感染管理更是一般物业管理所不涉及的内容，运送服务的对象也超越了物业管理“房屋及配套的设施设备和相关场地”的特定对象。本招标项目启动后，我们采购人和代理机构经认真研究分析，认为虽然本次招标并非严格意义上的物业管理，但考虑到市场上提供类似服务的单位仍以具备物业服务企业资质的单位为主，并根据本次招标物业的特点和服务内容，按《杭州市物业管理条例》规定，参考《物业服务企业资质管理办法》确定了投标供应商的资质等级为“物业服务企业二级及以上”，确定二级及以上资质主要是保证物业服务企业在专业能力、人员、设备、管理经验等基础条件上可以满足本次服务的特点和服务内容，实际上有些单一业主的物业管理招标对物业服务企业的资质等级是不做要求的（见附件公告）。医院后勤管理经过多年的发展，也由医院自行管理逐步过渡到市场化的委托管理，已经形成了一批具有较强实力的专业化服务公司，这些专业化服务公司中也有多家公司的物业服务企业资质等级是二级，如本次招标：本次招标中共5家单位递交了投标文件，其中3家单位为二级服务企业资质，而这3家单位都有较多的医院服务业绩，服务的多数医院建筑面积也超过了8万平方米（见3家单位的资信及商务文件副本），这些公司实际上是具备较强履约能力的，反而很多一级资质甚至在全国有较大影响力的物业服务企业（主要为主营业务是住宅或写字楼的物业公司）在医院这种特殊行业上不具备较强的履约能力。据此，浙江省人民医院作为本次招标项目的单一业主，根据本次招标物业的特点和服务内容，按《杭州市物业管理条例》规定设定招标物业企业资质等级，不存在“设定的资格条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情况，符合服务的特点和服务内容及《杭州市物业管理条例》规定。本次招标开标后，评标委员会根据招标文件的规定，对永洁公司递交的投标文件进行仔细评审，经评审认为永洁公司的资质等级是符合招标文件的规定，为有效标，同时永洁公司也具备良好的业绩和较强的履约能力。综上，爱玛客公司投诉书中所述的永洁公司“投标与中标违反了招标文件及相关法律规定，不具备履约能力及资格，其投标应当认定为无效”的观点是不成立的。爱玛客公司作为我们采购人原保洁、运送服务单位（即为浙江省人民医院2014-2016年的物业服务单位，实际上在2014年通过公开招标确定爱玛客公司为中标人的项目资质设定也同样为二级资质），在招标文件征询意见期间、招标公告及文件发售后规定的质疑期内均未对招标文件提出质疑，爱玛客公司所谓的“永洁公司中标，侵害了我公司的合法权益”，只是在未中标的情况下提出的辩解，在整个招投标过程代理公司充分保障了爱玛客公司的知情权、质疑权，在技术资信评审结束后代理公司也现场宣布了资信技术得分情况（此阶段爱玛客公司得分是领先的），全部评审结束后代理机构也现场宣布了中标候选单位名单（此时爱玛客公司现场口头提出永洁公司项目负责人不符合招标要求，并说要对此事进行质疑，实际后来爱玛客公司并未对此事提出质疑，现场监督人对此过程也予以了记录），爱玛客公司在中标结果公示后提出的质疑实质上是针对招标文件资质设定的质疑及投诉代理公司认为应不予接受，质疑及投诉的事项也是不成立的。爱玛客公司投诉书中“可能侵害业主及物业使用人的合法权益”的观点，更是不能够成立，本项目中永洁公司报价最低，比第二中标人爱玛客公司的报价低了202万元，在提供相同服务的前提下，相当于给国家财政节约了202万元，不但未侵害我们业主及物业使用人的合法权益，反而给我们业主及物业使用人节约了大量资金，经济效益显著。

中标供应商浙江永洁物业管理有限公司述称：一、我司的物业管理资质符合GXTC-1636269号项目招标文件规定的供应商资格要求。《招标公告》第四条对于投标供应商具备的物业管理资质要求是“具有建设行政主管部门颁发的物业服务企业二级及以上资质证书”，我司符合此条件。二、我司为合法适格的投标人，投标文件合法有效。根据《杭州市物业管理条例》第三十条规定“一个物业管理区域应当由一个具备相应资质的物业服务企业统一提供物业服务。已成立业主大会的物业管理区域，经专有部分面积占建筑物总面积过半数且人数占总人数过半数的业主同意，可以根据物业特点自行决定选聘物业服务企业的资质等级及服务内容。”浙江省人民医院是该物业管理区域内的唯一业主，根据国务院颁布的《物业管理条例》第十条规定“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”浙江省人民医院作为单一业主，可以根据物业特点自行决定选聘物业服务企业的资质等级，因此我司符合《招标公告》中对于主体资格的要求，招标文件合法有效。地方政府在上位法的授权下可根据本行政区域的实际情况作出具体规定。《杭州市物业管理条例》作为地方性法规，是杭州市政府根据杭州市的实际情况作出的具体规定，虽与《物业服务企业资质管理办法》规定不一致，但按照《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）的精神，应优先适用。同时，根据我司向杭州市住房保障和房产管理局咨询得知，杭州市范围内对单一业主的物业选聘在实务操作中在业主同意情况下并无物业公司资质限制。因此，优先适用《杭州市物业管理条例》的相关规定更有利于市场稳定及社会公共利益。因此爱玛客公司认为我司的情况不符合《物业服务企业资质管理办法》的规定，故中标无效的理由不成立。三、爱玛客公司恶意投诉，涉嫌不正当竞争。爱玛客公司作为本次招标的投标人之一，在完全认可招标文件内容的前提下参与招标，但并未在《中华人民共和国政府采购法》等相关法律规定的质疑期内提出质疑，却在投标失败后突然进行投诉。据我司了解，爱玛客公司为浙江省人民医院上届物业管理公司，上届招标公告及招标文件中，其物业资质要求也为二级，但爱玛客公司在中标后并未对此招标资质要求提出异议。

本机关对争议各方无异议的事实予以确认。

经本机关调查查明：

一、本项目于2016年9月8日发布招标公告，于2016年9月29日开标，共包括爱玛客服务产业（中国）有限公司、浙江永洁物业管理有限公司等五家供应商参加本项目投标，评审专家从浙江省政府采购专家库中抽取，经评审，确定浙江永洁物业管理有限公司为该项目中标供应商，于2016年10月9日发布中标结果公示。2016年10月10日投诉人爱玛客服务产业（中国）有限公司向被投诉人提出了质疑，认为该项目采购结果不合法。目前该项目已经暂停采购活动。

二、浙江省人民医院2016-2017年度物业管理服务采购项目（编号GXTC-1636269）采购文件第一章《招标公告》第四条要求投标供应商的特定条件之一为“具有建设行政主管部门颁发的物业服务企业二级及以上资质证书”。中标供应商浙江永洁物业管理有限公司为二级资质的物业服务企业。

三、浙江省人民医院2016-2017年度物业管理服务采购项目的招标范围为“朝晖院区的保洁服务、运送服务（包含电梯运行管理）、废品回收”,与国务院《物业管理条例》所称“物业管理”的内容不完全一致。

四、本项目于2016年9月8日发布招标公告，在招标文件征询意见期间、招标公告及获取招标文件后的质疑期限内，投诉人均未对招标文件提出质疑和投诉。

本机关认为：

一、《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。因此，本项目采购人浙江省人民医院针对朝晖院区的保洁服务、运送服务（包含电梯运行管理）、废品回收等采购内容对投标供应商设定的“具有建设行政主管部门颁发的物业服务企业二级及以上资质证书”的特定条件，符合政府采购法相关规定。浙江永洁物业管理有限公司为二级资质的物业服务企业，符合本项目采购文件规定的供应商特定资格条件。

二、投诉人认为浙江永洁物业管理有限公司属于二级资质的物业服务企业，由其中标违反了《物业服务企业资质管理办法》第八条第一、二款规定，其投标文件应依法认定为无效。被投诉人国信招标集团股份有限公司及本项目采购单位浙江省人民医院认为中标供应商浙江永洁物业管理有限公司符合本项目供应商资格条件及《杭州市物业管理条例》相关规定。本机关认为，被投诉人及采购单位对采购文件拥有解释权。根据招标文件第二章《投标须知》——投标须知前附表第12项及政府采购法第五十二条规定，投诉人如对采购文件有疑义或者认为采购文件存在违法内容损害自身合法权益的，应于知道或应知其权益受损之日起7个工作日内向招标采购单位提出询问或质疑。《中华人民共和国立法法》第九十五条规定，地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：“（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”。《物业服务企业资质管理办法》为部门规章,《杭州市物业管理条例》为地方性法规。投诉人认为本项目采购文件设定的供应商资格条件应当符合部门规章而不适用地方性法规的诉求，建议提请有关部门裁决，依法不属于本机关的审查职责。投诉人关于浙江永洁物业管理有限公司中标涉嫌违反《物业服务企业资质管理办法》的观点，是投诉人单方面对于本项目应当适用《物业服务企业资质管理办法》并对相关违法情形及责任的认识和理解，缺乏有效的证据支持。投诉人可以向相关部门反映，由相关职能部门依法查处。本项目评标委员会根据采购文件规定认定中标供应商浙江永洁物业管理有限公司“满足招标公告及国家有关规定”并无不当。

三、投诉人未提供、本机关也未发现本项目采购过程存在其他违法行为。

综上，投诉人关于中标供应商浙江永洁物业管理有限公司不满足招标公告及国家有关规定损害其合法权益的投诉缺乏事实和法律依据，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条和《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项的规定，本机关决定：驳回投诉。 

如对本决定不服，可在本决定书送达之日起60日内向浙江省人民政府或财政部申请行政复议，也可以在本决定书送达之日起6个月内向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。

浙江省财政厅

2016年12月21日

（此件公开发布）