为深化医药卫生体制改革，加快建立维护公益性、调动积极性、保障可持续性的基层运行新机制，省财政厅和省卫生计生委在总结海盐、义乌、嵊州、江山等四个县（市）基层医疗卫生机构补偿机制改革试点经验的基础上,起草了《关于全面推进基层医疗卫生机构补偿机制改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），现将有关情况说明如下。
一、制定文件的目的和依据
（一）制定文件的目的
新医改以来，我省基层医疗卫生机构根据国家统一部署实施了基本药物制度并执行零差率销售，基层医疗卫生机构收入来源从原来的服务收费、政府补助和药品收支差价等三个渠道调整为服务收费、政府补助两个渠道。各地同步建立了对基层医疗卫生机构经常性支出实行“明确范围、核定收支、差额补助、总量控制”，对发展建设项目实行“核定计划、专项安排、包干使用、绩效考评”的预算管理办法。基本医疗和公共卫生服务的公益性、可及性和公平性明显增加。但近年来，现行补偿机制存在的不足也逐渐暴露出来：一是政府“兜底”的补偿机制下内生动力缺失。改革后，基层医疗卫生机构的补偿机制发生根本性改变，由“以药养医”自求生存发展转为政府“收支统揽”承担“兜底”责任，基层医疗卫生机构的关注点从如何努力向市场要收入转向怎么向政府多争取补助。二是现行补偿办法缺乏操作性。医疗卫生服务行业的复杂性和不确定性特点，决定了核定任务、核定收支、绩效考核工作的难度，考核往往流于形式，补助“一揽子”采取“基数递增”和“打包补助”的办法，带来财政补助内容、补助标准等清晰度、透明度不够和导向性不足的问题。三是极易产生激励导向偏离。政府“兜底”机制下，服务能力越强的基层医疗卫生机构，业务收入越高，但财政补助收入却越少；相反服务能力越差、业务收入越低的，财政补助越多，“鞭打快牛”打击了基层工作积极性。四是现行补偿机制与编制管理等相关改革衔接不够。如核定人员经费支出时往往和医务人员身份挂钩，编内与编外相差悬殊，存在“重编制轻贡献”的问题。五是基层医疗卫生机构薪酬分配制度机械化。基于基层医疗卫生机构实行政府“兜底”的补偿机制，造成在基层医疗卫生机构薪酬分配制度方面机械地照搬了一般事业单位的绩效工资政策，忽视了医疗卫生服务行业的特点，陷入“平均主义”和“大锅饭”的改革“陷阱”。
制定《实施意见》的主要目的是：在全省推行基层医疗卫生机构补偿机制改革，将现行补偿模式，转变为“专项补助与付费购买相结合、资金补偿与服务绩效相挂钩”的补偿新机制。改革后，建设发展等非经常性支出主要由财政专项安排，日常运行等经常性支出主要通过提供基本医疗卫生服务，由政府或医保（个人）按标准付费购买。
（二）制定文件的依据
1.宏观层面依据。主要是十八届三中全会决定关于转变政府职能、加快事业单位分类改革的相关要求。《决定》强调，要加快转变政府职能，要求政府尽快从“越位点”退出，把“缺位点”补上，减少政府对微观事务的干预，进一步向社会放权，向下级政府放权，激发市场、社会的创造活力和内生动力，形成效率、公平、规范、开放的政府。同时，《决定》提出，加大政府购买公共服务力度，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，办事不养人，以提高政府服务的能力和水平。
2.微观层面依据。《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号）第五部分明确“完善稳定长效的多渠道补偿机制”，具体包括：一是文件第（十二）条。落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费：政府举办的基层医疗卫生机构，基本建设和设备购置等发展建设支出由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘等所需支出由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。二是文件第（十三）条。完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策：鼓励各地探索按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。三是文件第（十六）条。发挥医保支付的补偿作用：采取购买服务方式对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。
二、文件框架和主要内容
《实施意见》的主要框架分五个部分，分别是总体要求、主要内容、配套政策、组织实施和附件。
第一部分：总体要求。主要明确了指导思想和工作目标，指导思想是坚持公平与效率统一、存量调整与增量引导结合、严格落实政府主体责任、充分发挥市场机制作用等原则，通过补偿机制改革，有效调动基层医疗卫生机构和医务人员的积极性，提高基本医疗卫生服务质量和效率，推动基层医疗卫生事业健康和可持续发展。工作目标是从2018年起全省全面启动基层医疗卫生机构补偿机制改革工作，到2019年底所有市、县（市、区）全部建立符合基层医疗卫生机构特点的新型补偿机制。
第二部分：主要内容。这是文件的主体，主要包括明确补偿渠道、完善补偿方式、规范收支管理和完善村卫生室补偿机制等四个部分。
一是明确补偿渠道。基层医疗卫生机构实行补偿机制改革后，建设发展等非经常性支出主要由财政专项安排，日常运行等经常性支出主要通过提供基本医疗卫生服务，由政府或医保（个人）按标准付费购买。
二是完善补偿方式。对符合政府规定的建设发展等项目支出，由同级政府纳入财政预算，通过专项补助方式足额安排；对政府下达基层医疗卫生机构承担的重大公共卫生服务项目、突发公共卫生事件处置和对口支援任务等指令性工作，政府按定项定额购买的办法给予补偿；对基本医疗服务，主要由医保基金和患者个人按规定的支付标准付费购买；对基本公共卫生服务，由政府统筹整合基本公共卫生项目经费和扣除人员培养培训经费、基本人员经费后的经常性收支差额补助资金作为改革后购买服务可用资金，采用当量法购买，按各基层医疗卫生机构年度服务总当量、单位标化工作当量财政购买标准，并结合对服务质量、服务效率和满意度绩效评价情况等，采取政府付费购买方式给予补偿；对计划生育技术服务，参照政府购买基本公共卫生服务的方法实行标化工作当量法购买。对责任医生（家庭医生）有效签约服务，签约服务费中财政承担的资金，要通过设立“有效签约服务项目”采取政府购买服务方式安排。
三是规范收支管理。改革后，对财政专项补助资金仍按现行财务会计制度管理和核算；对基层医疗卫生机构通过提供医疗卫生服务由政府、医保（个人）付费购买取得的重大公共卫生等服务收入、基本医疗服务收入和基本公共卫生服务收入等，统一作为业务收入管理并进行明细核算，由基层医疗卫生机构统筹用于各项医疗卫生支出。
四是完善村卫生室补偿机制。对由乡镇卫生院（社区卫生服务中心）派出、并实行“人、财、物”紧密型一体化管理的村卫生室（社区卫生服务站），统一纳入基层医疗卫生机构补偿机制改革范围。对其他类型的村卫生室，可统筹整合运行补助政策规定资金，对其提供的基本医疗和基本公共卫生服务按照改革政策要求实行政府购买服务。
第三部分：配套政策。包括落实财政资金投入、优化收入分配制度、夯实信息化支撑和加强医保引导等四个方面。
第四部分：组织实施。包括加强组织领导、科学开展测算、周密制定方案、加强宣传引导和强化管理评估等五个部分。
第五部分：附件。包括基本服务项目标化工作当量参考标准（附件1）和绩效考评关键参考指标体系（附件2）等2个附件。附件1主要用于各地结合实际，制定项目标化工作当量。附件2主要用于各地对基层医疗卫生机构服务质量、服务效率和满意度进行评价，评价结果作为核定政府购买服务付费金额的重要依据。
三、解读人和联系方式
省财政厅社会保障处 全龙江 0517-87057567
省卫生计生委基层处 吴燕萍 0571-87709350
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